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光绪十二年十二月，在关绪清的要求下，以恭亲王为首的内阁递上了《统筹规划五年邹议折》，虽然政在关绪清的潜移默化下已经实施了好几年，但真正作为文献、系统地出现，这是第一次所以后世的史学家，也把这道涉及政治、经济、军事、文化等各领域的奏折作为“光绪改革”的起始文献，虽然它只能算作一篇五年计划从这一年起，中国正式进入了“光绪政”时期

所以第一个五年计划，除了推行六年义务教育，像明年光绪十三年，接受六年义务的省份将再扩大九个省，分别是：越南、越北、缅甸、台湾、河南、山西、陕西、吉林和黑龙江，还有就是降低成人的文盲比例这个关绪清打算靠近几年清华大学的毕业生来推行，借机也可以扩大清华大学的群众基础和影响力

关绪清的计划是，通过这五年时间，把识字率提高到30％本完成在全国所有省份内的基础义务教育普及为此，他甚至强硬地把教育经费占国家财政支出的比例提高到20％以上，并且硬性不管出现什么情况教育支出都不能低于这个比例

而地方省、府、县各级财政也都必须严格按照这个比例执行，吏部将把教育推行列入官员的考核范围内百年大计，教育为本相信这在不管哪个朝代都不会过时，而在清华大学一批接着一批的大学生毕业后，就想春天的种子一样在各省播下，希望将来能够满地开花只有国民素质的提高，国家才有取之不尽，用之不竭的人才

在加大教育投入方面，关绪清还想到了后世地一些方法像建立非义务教育成本分担机制及贷款机制；重构税种，征收教育税；发行教育彩票；发展各类民办学校和私立学校关绪清打算采取的是第一条和第四条当然这并不是说第二条和第三条措施不好

征收教育税这在西方早已有之，像美国有28个州设教育开税种少的有12种，多的设几种源这不仅有利于足额征收教育费用，而且有利于教育经费的逐年稳定增长但在中国几千年私有制文化的熏陶下，百姓对税没有多高的认识，在他们看来，轻徭薄赋的就是仁君

征收重税的就是暴君，要想改变对税地错误认识，决不是一天两天的事情而在中国，要想维持国家的凝聚力

统治者的个人声望是一件很重要地事情，尤其是人民已经开始觉醒的时候，关绪清并不打算为了教育税而破坏好不容易重建立起来的政府形象

同理，发行教育彩票暂时也只可能是镜中影、水中月的事情虽在整个国家教育投入不足而财政压力又很大地背`景下，发行教育彩票是一条可行的投入渠道

像后世英国每周彩票售额已达1亿英磅，美国仅德克萨斯州的年彩票销售就达到32亿美元美国有13个州部分或全部把彩票收入投入到教育中加利弗尼亚1美元的彩票就有34分用于教育发行专门地教育彩票能好地吸收利用社会闲散资金发展教育事业是远比那种希望工程要好的多

所以关绪清只能把扩大教育投入的希望寄托在另外两条措施上，好在这两条都十分切合中国的国情

建立非义务教育成本分担机制及贷款机制，就是国家把主要的投入放在义务教育上，而非义务教育在明确国家担负一定培养费用的情况下，按照“谁受益，谁承担”和成本分担的原则进行收费

考虑到高等教育成本甚高，保证受教育机会平等原则及百姓的实际承受能力，最后关绪清把大学的学杂费定在了占培养一个学生总经费成本的5o%～65%这个范围内

对于特别困难者，国家通过建立学生贷款、奖学金等多元化资助体系保障有才华但家境困难的学生顺利完成学业这正是国际惯例如美国执行“学费折扣”，对那些不能负担全部教育费用的学生提供教育资助

澳大利亚从1989年开始正式实施‘高等教育献方案‘的学生资助政策和澳学助学金

除了加大教育方面的投入，教育的规划也是这次五年计划的重中之重

首先，是确定教育经费分配的问题一般来说，国际上教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育一般指初等教育和中等教育的初中阶段为重心

随着经济的发展，逐步转向发展中等和高等教育，教育经费分配也相应调整曾满在《发展中国家教育成本研究》中指出：“发展中国家初等教育公共经费占整个经费的一半，中等教育占13，15这种公共教育经费的分配情形是稳定国家投资主要用于普及义务教育，年义务教育占总经费的59%，开设私立学校集聚民间财力加以实现这对一切教育经费短缺而又奉行“追赶战略”的中国来说，不无参考意义

自亲政以来，关绪清对教育方面地投入，主要集中在建设大学上面这种“精英教育”与关绪清迅聚拢一批有用之才，以进行社会经济政治改革的愿望是分不开的

不过受到关绪清重用的容闳对这样的教育政策很不以为然，在他看来，这样或许能很快把一些接受过教育的人转变成式人才，但没有基础教育，就等于断绝了这些人才的源头这无异于拔苗助长，最终也会得不偿失

所以在他的主持下，礼部拿出的教育方案，把六年义务教育列为教育经费投入地“重中之重”

教育经费应向义务教育倾斜进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任和行为户部财政应加大对农村义务教育的扶植力度既要提高义务教育在总教育经费的比例，也要提高学生平均经费水平

最后，这份计划定下初等教育占总教育经费地70%左右，非义务教育阶段的经费逐步建立政府、社会、家庭、个人合理分担的机制高等教育扩大学生、家长，对教育成本的分担力度，增大高校自筹经费地比例

如果第一项是出自关绪清重视教育的本愿，而儒学精通的内阁官员也都能接受的话，第二项无疑就是军事规划

光绪七年以来，军事上的投入就占到了大清财政收入50%以上，这在世界任何一个国家都是罕见的，就算那个与大清一衣带水、整条叫嚣着穷兵黩武的“邻邦”也没有达到这个比例还有就是现在险峻地国际形势

关绪清手下这些内阁大臣人品道德各异，也不排除有私心的，但论起能力都可谓是一时之选，尤其在与列强打交道上都是经验丰富

如今英、法、俄三国是彻底得罪了，虽然短期内占尽了便宜但是将来如何还真不好说，能够仰仗的德国和美国，一个空有天下无敌地陆军却受困于欧洲群雄，还无力把触角伸到遥远的远东，而另一个则空有世界第一的工业实力，却没有与之相匹配的军事实力同样在关键时候帮不上忙所以只有自身强大了，才可以傲视全球

所以对军事上规划可以说是这份奏折中最详细地了

首先是在保留现100万常规的职业军人之外，再增加100万预备兵由国内18至20岁的适龄男子来服兵役，周期为两年特别优秀者可以转为职业军人，这支预备兵负责内陆大多数城市的二线防卫像大清这样纵深极大的国家，有两道防御线应该讲就可以相对稳定点了